拜登欲推绿色新政恐将受阻, 中国“危”“机”并存需先手布局!

时间2021-06-03


特朗普执政以来,大力推动传统化石能源的使用,使美国在环境变化上的立场严重倒退,在气候治理方面的国际影响力也日渐衰弱。当选总统拜登的立场则与特朗普大相径庭。其竞选时提出清洁能源革命和环境正义计划,并制定了美国到2050年实现净零排放的目标。拜登将气候治理与国内清洁能源转型紧密联系,计划采取一系列改善气候和环境问题以及推动能源革命的措施,将美国的气候政策“拨乱反正”。


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一、结合国家战略考量,拜登的能源政策雏形初现


围绕“重建更好的美国”这一终极目标,拜登政府调整和制定全新的美国能源战略,必然会结合国内现状与发展需求、外交目标及国际竞合等多方面考量。


(一)从国内发展需求出发,力推清洁能源革命


就美国目前的国内现状而言,拜登政府的能源政策主要出于三方面考虑。其一,拜登提出明确的气候目标,决定了促进能源转型、发展清洁能源的必要性。其二,美国作为全球第一大石油消费国,实现“能源独立”,保障能源安全是美国历任政府追求的目标。拜登政府需围绕传统能源独立向清洁能源独立这一核心目标,构建国家能源安全新体系。其三,疫情对美国经济带来重创,迫使新政府需将经济复苏置于首要任务,并以此为基础制定政策。因此,以绿色能源为引擎,打造实体经济发展新的支撑点,创造更多工作机会,带动新一轮经济增长。


参考拜登团队发布的气候及能源相关报告,美国将通过调整传统能源和清洁能源的发展布局,掀起能源革命。一方面,收紧传统能源,采取停止化石能源补贴、撤销重油管道经营许可、停止发放油气勘探许可证等举措,限制美国国内传统能源生产;另一方面,积极投资能源革命技术的研发和创新,成立相关机构或实验室,带动清洁能源产业的转型升级,夯实能源转换基础。


(二)能源外交与气候外交相结合,壮大联盟的同时升级“能源武器”


拜登提出将“气候外交”作为外交政策重中之重,与此同时,美国的能源外交也将与之双轨并进,以实现其服务于美国利益的对外策略。首先,寻求更多国际伙伴展开能源合作,集多方之力助推美国能源转型进程;其次,以气候及能源合作为契机,拓展和巩固更广泛、更可靠的盟友关系,为其他领域的联盟做好铺垫;最后,扭转美国在国际能源市场的被动地位,逐步实现对国际能源市场的全面掌控,继而主导国际标准和贸易规则,在大国博弈,尤其是与中国抗衡时争取更多的战略竞争优势。


基于上述考虑,拜登政府将主要围绕印太四国联盟、欧洲盟友及东南亚等发展中国家及地区渗透和铺开其能源合作布局。在四国框架下,美国与印太伙伴的能源发展需求虽有雷同,但也有相左相悖之处,对此,美国将与之采取求同存异的合作路线;欧洲与美国均有借气候合作契机修复同盟关系的意愿,且在发展风能这一重点目标上也高度一致,故美欧之间的合作将从利益共同点展开。而在东南亚、太平洋岛国等区域,美可能重新调整“蓝点网络”计划,将可再生能源合作、绿色金融、高技术标准等嵌入援助项目,推销其清洁能源概念的同时制衡中国在上述区域内开展能源项目。


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二、拜登绿色新政恐面临阻碍,为达目的需“对症下药”


(一)国内多重矛盾凸显,弱化能源政策推行力度


拜登提出的气候和能源目标相当宏伟,但受到多种客观因素的影响,实施过程恐十分艰难。一是能源政策难以法案形式呈现。最有力度的推行方式是通过国会立法形成法案,但民主党与共和党本就存在政见分歧,且民主党自身也存在保守派和极端环保主义的内在矛盾,就能源议题达成立法共识非常困难。因此,拜登大概率需依靠行政令的形式发布。二是能源政策的实施效果面临挑战。由于新总统上任后的短时间内,总统令的效力尚不明显,且其影响力仅能覆盖到联邦政府层面,各州的配合度难以保障。另外,美国政府的政策对于巨头型企业的影响力十分有限,若单纯依靠行政手段干预,而违背企业的利益诉求,政策推行也无法达到效果。


(二)从症结出发,调整施政手段及举措


对于美国内部存在的阻碍,拜登政府应从施政手段和举措制定两方面入手加以调整。


施政手段方面,以团结民主党、拉拢共和党的路线,争取形成立法。融合党内多方意见,团结民主党内部各派系,共同完善政策考虑。同时,将低碳发展、能源改革的政策与经济复苏结合,从解决当前美国疫情造成的经济衰退和就业困局的角度入手,游说和拉拢共和党议员共商“绿色经济恢复”。


举措制定方面,通过低碳高级研究计划局(ARPA-C)等专门机构的设立,深度调研和了解国内现状和企业需求,将政策与企业诉求和利益充分匹配,制定“有利可图”的政府项目计划,以调动企业配合度和能动性,保障政府和企业合作的通畅。另外,对政府资金的有效分配进行合理规划。例如,以资金补贴的形式倡导埃克森美孚、雪佛龙等大型传统能源企业转型升级;优先选择和投资能产生切实利益的技术,给以NextEra公司为代表的清洁能源企业“锦上添花”,打造绿色能源产业领头羊,形成产业引领作用。


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三、警惕美国能源新政对中国的影响,未雨绸缪展开布局


拜登政府有意领导气候议程,引领能源变革,并释放出与中国在气候领域的合作信号,或将打开美中之间的竞合新局面。我国应在能源领域积极布局,把握机遇,迎接挑战。


(一)中国能源供给压力有望缓解,需借机发力能源调整


美国发展清洁能源势必会削弱美国传统能源的发展,这将有利于能源自给严重不足的中国获得充足和廉价的传统化石能源,从而降低我国能源保障难度和成本压力。这也为中国推动能源改革创造了良机。为此,国内应确立可操作的阶段性的能源发展目标,分步骤地稳步推动,并在重点领域做出政策倾斜;构建完整、具体、体系化的能源转型方案,实现能源转型期的平稳过度;加强新技术的开发储备促进能源结构性变化,加速产业升级改造提高能源的利用效率。


(二)美中关系或有契机趋于缓和,开创合作共赢局面


拜登政府的对华政策可能回归“融合路线”,将维持在规则方面的竞争,如知识产权、贸易规则等,但就气候变化议题会推进两国合作,或将成为中美关系缓和的契机。中国应主动出击,重拾中美两国在清洁能源技术、科技、产业上的合作,加强双方在国际清洁能源事务方面的沟通,共同引领世界清洁能源发展。另外,还应就气候和能源议题建立“二轨外交”,兼顾政府官员和民间对话,政府层面,召开中美外交部气候变化特使会谈,助力中美恢复气候合作框架;社会层面,鼓励和推动两国能源相关的技术合作和人才交流。


(三)竞争态势依然严峻,主动“进攻”,避免陷入孤立境地


尽管中美两国有合作的可能,但主线依然是竞争。美国将利用多边关系拉拢科技强国建立排华统一战线,并将清洁能源发展与其贸易政策目标挂钩,对华施加技术限制、出口限制、关税壁垒等压力,拖慢中国能源转型的步伐,甚至威胁中国的能源安全。另外,在发展中国家及地区,美国会继续批判中国在气候变化上的立场,利用媒体对中国海外油气项目进行污名化,并借机对华海外项目提出更高的环保标准,要求“一带一路”项目满足更高的碳排放标准。届时,中国企业在海外的项目经营将面临更多挑战,“一带一路”项目推进的阻力也将加剧。


因此,为全方位抵御美国霸权,我国在国际上的布局也应未雨绸缪。一方面,中国需针对传统能源加强建设能源保障能力,巩固与俄罗斯、中东产油国、中亚各国的油气贸易合作,打造稳定的供应基地,同时在清洁能源领域积极寻求更多的国际合作,避免在多边关系中处于被动状态。另一方面,中国应主动发表一些研究报告,例如“一带一路”合作项目清洁气候变化报告、中国清洁能源发展白皮书等,在国际社会积极为自己发声正名。同时,应逐步减少对“一带一路”地区的高碳、高债务项目,提前布局,改变被动局面。


本文作者:材料委天津院分析师团队